The Difference Resilience Makes: U.S. National Preparedness – From Civil Defence to Resilience

Gruber

Arbeitspapiere 15.03.2017

Working Paper 93 / March 2017

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Abstract
Resilience is a new component of the security empire. But its conceptual relations to security and defence are still unclear. This paper argues that resilience is the replacement of former civil defence measures in the US. Hence, it traces the origins of resilience during the past 60 years of US policy history. National preparedness thereby serves as the key issue along which the conceptual changes are traced. The paper is guided by the research question what is the difference resilience makes and, therefore, establishes changes and continuities along the way.

In the first part, the reasons for the introduction of civil, or passive, defence as complementary to active defence are given. During this period, approximately 1950-1980, civil defence was based on retaliation and deterrence logics. During the 1970s, a major change took place when emergency management became part of security considerations and mitigation was introduced. Emergency management was nevertheless subsumed under a civil defence agenda. It was subsumed due to a ‘dual-use’ logic, stating that emergency preparation is fundamentally a local issue and independent of its source. Two characteristics of today’s resilience policies are found in this regard: first, the ‘dual-use’ approach as precedent for todays’ ‘all-hazard’ policies and second the perception that all emergencies are local phenomena.

The end of the Cold War led to a decisive change in the concept of security itself and rendered former civil defence conceptions obsolete. Thus, emergency management became independent, while civil defence considerations were poured into a new conception of ‘homeland defence’ directed at the new emerging threat of terrorism. After 9/11, homeland defence became ‘Homeland Security’, and incorporated the emergency management sector. The Department of Homeland Security was modelled after the Department of Defence and acted under the tight security conceptions ‘prevent, protect, and respond’. These conceptions proved too tight for an agency responsible for ‘all-hazards’ as shown by Hurricane Katrina. After Hurricane Katrina, a new disaster circle was inaugurated which brought mitigation back and moreover introduced resilience as guiding organisational principle.

Zusammenfassung
Resilienz ist mittlerweile eine etablierte Komponente der Sicherheitsarchitektur. Allerdings ist das konzeptionelle Verhältnis von Resilienz zu Verteidigung und Sicherheit immer noch unklar. In diesem Arbeitspapier wird diese Problemstellung aufgegriffen und argumentiert, dass Resilienz die Ablöse von früheren zivilen Verteidigungskonzepten ist. Aus diesem Grund stellt es an Hand eines historischen Abrisses die Ursprünge von Resilienz dar und verfolgt Veränderungen und Kontinuitäten. Der Fokus liegt dabei auf der Gestaltung von National Preparedness (Nationale Einsatzbereitschaft) in den USA. Die These ist geleitet von der Forschungsfrage was ist der Unterschied den Resilienz macht?

Im ersten Teil werden die Gründe für die Entstehung von zivilen bzw. passiven Verteidigungskonzepten gegeben. Passive Verteidigung ist in den Jahren 1950 bis ca. 1980 als komplementär zur aktiven Verteidigung konzipiert. Während den 1970er Jahren findet eine massive Veränderung statt, da Katastrophenschutz nunmehr als Sicherheitsaufgabe des Staates wahrgenommen und in die Agenda der zivilen Verteidigung eingespeist wurde. Die Zusammengehörigkeit dieser Sektoren wurde damit argumentiert, dass jede Krise ein lokales Phänomen sei und beides Vorbereitung (dual-use approach) benötige. Diese Argumentation wurde im Zuge der Einführung von Resilienz-Politiken wieder aufgegriffen.

Das Ende des Kalten Krieges hat zu einer fundamentalen konzeptionellen Veränderung von Sicherheit geführt und hat zivile Verteidigung obsolet gemacht. Katastrophenschutz wurde unabhängig, während frühere zivile Verteidigungsaufgaben im neuen Konzept der ‚Homeland Security‘ eingefasst werden sollten. Dieses wurde benötigt, da Terrorismus als immer größere Bedrohung wahrgenommen wurde. Nach 9/11 wurde aus der Heimat Verteidigung das Ministerium für Heimatschutz, welches dem Verteidigungsministerium nachempfunden war und insofern mehr auf Sicherheitsaufgaben denn auf Katastrophenschutz konzentriert war. Das Scheitern dieses Ansatzes wurde durch den durchgängig fehlerhaften Umgang mit dem Orkan Katrina deutlich. Aus diesem Grund wurden alte Elemente des Katastrophenschutzes – Risikominderung (risk mitigation) und Resilienz – eingeführt.