Nuklear-radiologische Proliferation: Gefährdungspotential und Präventionsmöglichkeiten für Österreich

Gärtner

Arbeitspapiere 28.02.2012

Arbeitspapier von Heinz Gärtner/Hakan Akbulut/Daphne Warlamis u.a.

 

Das Projekt zielte darauf ab, die Gefahren, die sich für Österreich aus der Proliferation von nuklearem und radiologischen Material und Know-how ergeben, zu analysieren und Österreichs Einbettung in vorhandene Non-Proliferationsregime sowie die von Österreich in diesem Zusammenhang gesetzten Initiativen und erbrachten Beiträge zu erheben.

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Dezember 2011

Heinz Gärtner/Hakan Akbulut/Daphne Warlamis u.a.

 

Schlussfolgerungen


Die vorliegende Arbeit verfolgte in erster Linie das Ziel, die Probleme und Herausforderungen, die sich aus der Proliferation von nuklearem und radiologischem Material und Know-how für Österreich ergeben, zu analysieren. Zudem sollten die Grundsätze österreichischer Nuklearpolitik dargelegt und die von Österreich auf der internationalen Bühne unterstützten oder ergriffenen Maßnahmen sowie die von ihm gesetzten Initiativen erörtert werden. In einem weiteren Schritt sollten die im Lande geschaffenen rechtlichen Grundlagen sowie Strukturen erhoben werden, die eine Umsetzung der auf internationaler Ebene eingegangenen Verpflichtungen und Zusagen ermöglichen und den Grundsätzen der österreichischen Nuklearpolitik zur Geltung verhelfen sollen. All dies sollte sodann eine Konkretisierung des Bedrohungsausmaßes sowie eine Identifikation von Verbesserungspotentialen bei den nationalen Bemühungen, eben dieser Bedrohung zu begegnen, zulassen.

Nachdem ein globales Problem mit sehr unterschiedlichen Facetten nur in einem globalen Kontext analysiert und erläutert werden kann, wurde dem Leser/der Leserin eingangs eine Einführung in das Themenfeld nuklear-radiologische Proliferation in seinen globalen Dimensionen geboten. Hierbei wurde auch versucht, ein Grundverständnis über die technischen Voraussetzungen sowie über den dualen Charakter der Nukleartechnologie und der damit verbundenen Risiken zu vermitteln. Hierzu diente ebenso eine kurze Skizzierung der Herausforderungen und Konflikte, die die nuklearen Ambitionen des Iran sowie das nukleare Waffenprogramm Nordkoreas hervorgerufen haben. Anschließend wurden die Phänomene des nuklear-radiologischen Terrorismus und des nuklear-radiologischen Schmuggels näher beleuchtet. Hierbei zeigte sich, dass insbesondere aufgrund technischer und finanzieller Hürden die Wahrscheinlichkeit des Erwerbs und Einsatzes von nuklearen Waffen durch TerroristInnen als äußerst gering einzuschätzen ist. Der Bau und Einsatz 
von sog. „Schmutzigen Bomben' scheint hingegen mit weit weniger Aufwand verbunden zu sein und somit auch im Bereich der Möglichkeiten von nicht-staatlichen AkteurInnen zu liegen. Das Schadensausmaß, das ein solches Medium abhängig von der Art und Menge des verwendeten konventionellen Sprengstoffs und der radiologischen Quelle anrichten würde, wäre selbstverständlich mit dem eines nuklearen Sprengsatzes nicht vergleichbar, aber dennoch groß genug, um die Bevölkerung in Angst und Schrecken zu versetzen und das Vertrauen in die Schutzfunktion des Staates zu erschüttern. Vor allem vor dem Hintergrund von Berichten darüber, dass nicht-staatliche AkteurInnen versuchten, in den Besitz von radiologischen Quellen oder nuklearem Material zu gelangen, und der bis dato registrierten Fälle, in denen Strahlenquellen entwendet, geschmuggelt, verloren oder unsachgemäß entsorgt wurden, bleibt das Szenario des Einsatzes einer Dirty Bomb unabhängig von der Frage der Eintrittswahrscheinlichkeit ein ernstzunehmendes.

Wie aus den Berichten der IAEA hervorgeht, muss in Bezug auf die registrierten Fälle des Schmuggels oder Diebstahls und eines allfälligen darauffolgenden Versuchs, das Material zu veräußern, jedoch festgehalten werden, dass hier in den meisten Fällen (aber nicht immer) wirtschaftliche Motive ausschlaggebend und schlecht organisierte LaiInnen am Werk waren. Zudem war seit Mitte der 1990er Jahre ein Rückgang von Fällen zu beobachten, in denen Material geschmuggelt und zum Verkauf angeboten wurde. Trotz der bestätigten Vorfälle, bei denen sogar ein paar Kilo HEU angeboten wurden, kann auch die Existenz eines „nuklear-radiologischen Schwarzmarkts' nicht nachweislich belegt werden. Dennoch stellen die von den am ITDB-Meldesystem teilnehmenden Staaten registrierten Fälle einen Hinweis dafür dar, dass es Lücken und Schwächen im System gibt, die es zu beheben gilt. Vor allem vor dem Hintergrund jener Vorkommnisse, die einen kriminellen bzw. terroristischen Hintergrund haben, dürfen diese Fälle keineswegs „bagatellisiert' werden. Sie sollten hingegen Ansporn dazu sein, den physischen Schutz relevanten Materials zu verbessern. 

Auf den vorangegangenen Seiten wurde auch bereits erwähnt, dass viele Initiativen zu diesem Zweck, wie z. B. die Rückführungsprogramme der IAEA, die Global Threat Reduction Initiative oder die Initiative to Combat Nuclear Terrorism, gestartet und die Sicherheitsvorkehrungen an vielen Orten tatsächlich merkbar verbessert wurden.
Abgesehen von diesen spezifischen Initiativen wurden in der Arbeit auch die zentralen Elemente und Mechanismen des Non-Proliferationsregimes sowie der Abrüstungsbemühungen vorgestellt. Wie gezeigt wurde, sind dies in erster Linie der

NPT und das Safeguardssystem der IAEA, die UNSC Resolution 1540 oder Exportkontrollregime wie NSG und das Zangger-Komitee. Aber auch Elemente wie die Errichtung von internationalen Brennstoffbanken oder die Anstrengungen auf dem Weg zum Abschluss einer FMCT wurden angesprochen. Die Maßnahmen und Schritte, die im Rahmen der nuklearen Abrüstung insbesondere von den USA und Russland getroffen bzw. gesetzt wurden (angefangen von INF bis hin zu New START), waren genauso Gegenstand der Erörterungen.

Bevor der Fokus auf den österreichischen Kontext gerichtet wurde, wurden zuerst die Positionen der EU sowie die von ihr in diesem Bereich gesetzten Maßnahmen diskutiert. Hier gilt noch einmal in Erinnerung zu rufen, dass Österreich als EU-Mitglied auch dem EURATOM angehört und seinem Safeguardssystem unterliegt. Darüber hinaus ist die EU Dual-Use Verordnung, die in Österreich unmittelbare Anwendung findet, im Rahmen der Exportkontrolle von zentraler Bedeutung. Was die Bedrohungsperzeption und -einschätzung der Union betrifft, so anerkennt die EU nuklear-radiologische Proliferation erwartungsgemäß als eine signifikante Bedrohung und weist darauf hin, dass sich die damit verbundenen Risiken für die europäische Bevölkerung in den Jahren zwischen 2003–2008 stetig erhöht haben. Die „EU Strategy against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction' und der „Action Plan' sind als Ausdruck dieser Bedrohungseinschätzung zu verstehen. Was die von der Union gesetzten Maßnahmen betrifft, so stellen 
z. B. Non-Proliferationsklauseln heute einen Bestandteil sog. „gemischter Abkommen' (mixed agreements) zwischen der EU und Drittstaaten dar. 

Darüber hinaus leistet(e) die Union beispielsweise auch finanzielle und technische Unterstützung zur Etablierung einer Brennstoffbank unter Aufsicht der IAEA. Die Errichtung regional operierender „CBRN-Centers of Excellence', Outreachprogramme zur Verbesserung der Exportkontrolle sowie die im Rahmen des TACIS-Programms der EU-Kommission gesetzten Maßnahmen auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion sind als weitere Instrumente der EU-Non-Proliferationspolitik zu erwähnen. Initiativen wie die Etablierung einer eigenen WMD-Beobachtungsstelle, die Einrichtung des Joint-Research Centers zur Entwicklung neuester Verifikationstechnologien und Methoden, um das Safeguardssystem zu verbessern, sowie die Investition von Euro 524 Millionen durch EURATOM zur Verbesserung des Schutzes von nuklearen und radiologischen Quellen und der Kontrollen im Safety-Bereich in Drittländern sind weitere Beispiele für die von der Union gesetzten Maßnahmen. Auf die Rolle der EU im Rahmen der Bemühungen um die Beilegung des Atomstreits mit dem Iran darf natürlich auch nicht vergessen werden. So wurden die letzten Gespräche mit dem Iran, die im Januar 2011 in Istanbul stattfanden, von der EU-Außenbeauftragten Catherine Ashton auf Seiten der P5+1 geführt.

In der Arbeit wurde zudem gezeigt, dass sich die Kohärenzprobleme der „EU-Außenpolitik' auch im Bereich der Non-Proliferations- und Abrüstungsfragen manifestieren. Dies resultiert natürlich aus dem Umstand, dass gerade in Nuklearfragen sehr unterschiedliche Prioritäten und Zielsetzungen unterschiedlicher Mitgliedsstaaten gegeben sind. So steht einem Österreich, das der Nukleartechnologie in ihrer Gesamtheit sehr skeptisch gegenübersteht und sich auch für eine verbindliche Nuklearwaffenkonvention stark macht, ein Land wie Frankreich gegenüber, das an seinem nuklearen Waffenarsenal festhält und einen Großteil seines Strombedarfs mit der Energie aus KKWs deckt. Weitere Schwierigkeiten bei der Verfolgung einer einheitlichen Politik im nuklearen Bereich ergeben sich, wie bereits erwähnt, auch aus der strukturellen Beschaffenheit der Union sowie aus unterschiedlichen regionalen Prioritäten und Handelsinteressen der Mitgliedsländer. 

Nach der Darlegung des globalen sowie des EU-Kontextes ging es darum, die Bedrohungsanalyse auf Österreich zu fokussieren und die österreichischen Rahmenbedingungen zu analysieren. Diese Bedrohungsanalyse ergab, dass die Herausforderungen für Österreich zum einen darin bestehen, den illegalen Handel mit proliferationsrelevanten Gütern sowie sog. Umwegslieferungen zu verhindern. Darüber hinaus gehen Gefahren von einer Nutzung österreichischen Territoriums als Umschlagplatz bei Schmuggelaktivitäten aus. In diesem Zusammenhang relevante Vorfälle wurden vor allem in den 1990er Jahren registriert. Es konnten im Rahmen der Recherchen für diese Studie keine weiteren Fälle nach 2001 identifiziert werden. Wenngleich dies nicht bedeutet, dass Österreich in Zukunft nicht von diesem Problem betroffen sein wird, so entspricht diese Entwicklung auch dem globalen Trend. Aus den Daten der IAEA geht nämlich hervor, dass solche Aktivitäten vor allem in den 1990er Jahren zu beobachten waren, während in den Jahren danach ein Rückgang zu verzeichnen war.

Was die Quellen in Österreich betrifft, so ist die Anzahl jener Stellen, die mit Kernmaterial umgehen, sehr begrenzt. Auf der anderen Seite gibt es jedoch eine Vielzahl von Strahlenquellen, die in der Medizin und Industrie verwendet werden. Es wurde hervorgehoben, dass eine „grobe Einschätzung' des Lebensministeriums in diesem Zusammenhang ergeben hat, dass Quellen mittlerer Aktivität bei vorhandener Motivation am ehesten zu beschaffen seien. Während eine nukleare Bedrohung Österreichs somit im Großen und Ganzen äußerst unwahrscheinlich bis unmöglich erscheint, scheint der Einsatz von RDDs aufgrund der vorhandenen Quellen und der vergleichsweise niedrigen Hürden bei ihrer Herstellung im Bereich der Möglichkeiten von nicht-staatlichen AkteurInnen zu liegen. Dies bedeutet keineswegs, dass man in Zukunft von einem Anschlag mit RDDs ausgehen muss. Ein Restrisiko bleibt jedoch auch für Österreich in diesem Kontext bestehen. Von einem solchen Restrisiko gehen auch österreichische Stellen aus, die einen Einsatzplan für eine Notsituation als Folge eines Anschlags mit einem RDD ausgearbeitet haben.

Die im Rahmen der dieser Arbeit zugrundeliegenden Studie durchgeführten Berechnungen haben zugleich gezeigt, dass die Strahlenexposition nach einem RDD-Anschlag weit höher sein kann als allgemein angenommen, wenn eine Reihe von Faktoren zusammenspielen. Abhängig von Art und Menge des Sprengstoffs sowie der Strahlenquelle, Meteorologie sowie den topographischen Gegebenheiten (etc.) könnten am unmittelbaren Ort der Explosion und in der nahen Umgebung Bedingungen wie in der unmittelbaren Umgebung des KKW Tschernobyl herrschen. Deshalb muss die Gefahr eines Anschlags mit einer Dirty Bomb ernstgenommen werden. Die österreichischen Notfallpläne sind auch vor diesem Hintergrund zu bewerten.

Stellt man sich die Frage nach den Grundsätzen der österreichischen Nuklearpolitik, so ist erwartungsgemäß eine dezidierte Anti-Atom-Haltung im zivilen sowie militärischen Bereich feststellbar. Diese Positionierung manifestiert sich in einer Reihe von Initiativen und in der österreichischen Unterstützung für alle hier behandelten Abrüstungs- und Non-Proliferationsmaßnahmen. Was die Natur und Inhalte dieser österreichischen Beiträge und Initiativen betrifft, können nach einer Selektion folgende Elemente hier in Erinnerung gerufen werden:

  •  aktiver Beitrag zur Überarbeitung der Convention on the Physical Protection of Nuclear Material und Erweiterung ihres Geltungsbereichs;
  •  Teilnahme am International Physical Protection Advisory Service (IPPAS) der IAEA;
  •  Unterbreitung eines eigenen Vorschlags zur Multilateralisierung des Brennstoffkreislaufes;
  •  Unterstützung der Bemühungen zur Universalisierung des NPT, somit auch des Safeguardssystems sowie des AP;
  •  Unterstützung der Arbeit der Safeguards Analytical Laboratories in Seibersdorf;
  •  Ausbildung von IAEA-InspektorInnen am ATI;
  •  Unterstützung der Anstrengungen zur Verabschiedung einer Nuklearwaffenkonvention;
  •  Unterstützung der Bemühungen zur Annahme von FMCT sowie zur Realisierung einer NWFZ im Nahen Osten;
  •  aktiver Beitrag, um ein Inkrafttreten des CTBT zu beschleunigen;
  •  Unterstützung der CTBTO durch das BMLVS;
  •  Beteiligung an allen Exportkontrollregimen;
  •  Beteiligung am Outreach-Programm der TTA;
  •  Unterstützung anderer Länder bei der Verbesserung ihrer nationalen Exportkontrollregime;
  •  Unterstützung der WMD-Strategie der EU;
  •  Ausbau Wiens als Kompetenzzentrum in Fragen der Non-Proliferation und Abrüstung;
  •  federführende Rolle bei der Ausarbeitung des Aktionsplans zur nuklearen Abrüstung im Rahmen der letzten NPT-Überprüfungskonferenz.

Die Wahrnehmung der im Kontext der Non-Proliferation und des Schutzes gegen nuklear-radiologische Gefahren und Risiken gesetzten Maßnahmen und Vorkehrung erfolgt national auf der Grundlage unterschiedlicher Rechtstexte durch eine Vielzahl von AkteurInnen. Was die legistischen Grundlagen betrifft, so sind insbesondere das BVG für ein atomfreies Österreich, das SKG und das AußHG in Verbindung mit der EG-Dual-Use-VO zu nennen. Das StrSchG und die StrSchVO bilden die Grundlage für den Strahlenschutz und für den physischen Schutz radiologischer Quellen. Aus dem SKG leiten sich auch die Maßnahmen zum physischen Schutz des Kernmaterials ab. Die Zuständigkeiten in relevanten Fragen sind zwischen den einzelnen Ministerien sowie zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Eine zentrale Rolle kommt dabei dem BMI/BVT beim Objektschutz sowie im Rahmen der Marktbeobachtung und der Unterbindung des Schmuggels und illegaler Handelsaktivitäten zu. Das BMWFJ übt gemeinsam mit dem BMI die Ausfuhrkontrolle aus, wobei das erstgenannte Ministerium die Verantwortung bei nuklearen und Dual-Use Gütern trägt. 

Das Lebensministerium ist in Fragen des Strahlenschutzes sowie für die Ausarbeitung von Interventionsplänen zuständig. Es führt auch das zentrale Strahlenquellenregister. Dieses Ministerium ist gemeinsam mit dem BMWF auch Lizenz- und Kontrollbehörde im Falle des ATI. Auch NES fällt in Fragen des Strahlenschutzes und der „radioaktiven Abfallwirtschaft' unter die Zuständigkeit des BMLFUW. Die Zuständigkeit für die Strahlenquellen, die in der Medizin zur Anwendung kommen, ist grundsätzlich beim BMG verortet. Es wird aber in dieser Frage von den Ländern unterstützt. Die Bezirksverwaltungs- und Landesbehörden sind auch in 95 % der Fälle bewilligende und kontrollierende Instanzen beim Umgang mit Strahlenquellen in der Industrie.